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学术研究

 

村镇银行的担保法思考

摘要:村镇银行目前发展迅速,然而担保问题成为其发展的瓶颈。研究表明:创新担保法律制度是解决信用担保发展严重滞后的关键。具体来说,允许土地承包经营权有条件地抵押,进一步完善农户联保贷款,同时发展面向农户和中小企业的信用担保机构,跳出物权法的担保思路,运用公私融合的经济法理念,才能重构村镇银行担保法律制度,使村镇银行得以健康发展。

关键词:村镇银行;土地承包权抵押;联保贷款

 

我国自2007年开始允许设立村镇银行,经过了两年的发展,截至20093月,村镇银行的数量已达到97家。作为新生事物,在发展中必然存在一些问题,尤其是担保制度已成为制约村镇银行发展的瓶颈。农民尤其是贫困地区的农民可供担保的财产很少,如果严格按照现行担保法的规定,大量需要贷款的农民将无法得到贷款。因此,担保法律制度的创新势在必行。在村镇银行担保制度中,涉及到担保物、担保方式、担保机构等多方面问题,笔者只论述其中非常关键且争议较多的三个问题。

一、土地承包经营权①的抵押

目前主要有两种观点,一种观点认为不宜提倡,如:中央财经领导小组办公室副主任陈锡文、国研中心农村部部长韩俊等认为土地承包经营权抵押应该慎行,抵押贷款并不是农村资金供需矛盾的利剑,反而孕育了很多潜在的社会风险,并且在抵押实践中,过低的土地评估价值,对农民而言是新的不公平。解决农村金融问题的方向应该是小额信用贷款和发展农村信用担保机制。②这些人的官员身份尤其是他们长期从事三农研究的学者身份使得他们的观点倍受瞩目;另外一种观点是鼓励土地承包权的抵押。如:著名华裔学者黄宗智(其在中国农村经济史研究方面有卓越贡献)、法学学者陈小君、高圣平以及大量的经济学学者。

土地承包经营权能否抵押的核心问题是土地承包经营权能否流转,在人多地少的基本国情下,土地是根本,任何有关土地的改革都影响巨大,稍有不慎可能铸成大错,一方面要维持当前的土地均分制度,保障农民基本生活,以稳定农村;另一方面农民不满足现状,有强烈的增收欲望,而且扩大内需也需要农村市场,这都要求充分发挥土地价值,促进其流转,其中当然包括抵押。

我们认为,不要把9亿农民作为一个整体来研究,要对其进行不同的分类来分别研究。“农村政策基础研究的关键是要理解中国农村是什么,其中的核心是理解中国农村的非均衡状况”③农民内部是有很大区别的,从经济情况来划分,可以分为富裕型农民、维持型农民、贫困型农民;从区域情况来划分,可以分为东部农民、中部农民、西部农民。要在充分认识农村的非均衡性的基础上,来分析问题。不同的农民有不同的金融需求,那种企图以某一种制度来解决全国的农村金融问题的想法是片面的。如:小额信用贷款也许可以满足中西部贫困地区的部分贷款需求,但无法满足东部沿海地区农民的资金需求。必须要构建多层次、多渠道的农村金融体系。基于上述理论,笔者对土地承包权的抵押问题提出以下看法:

 1.从现有法律、政策看,目前的《物权法》、《农村土地承包法》等法律和中央的文件对土地承包权的抵押问题既没有完全禁止,也没有明确允许。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出完善土地承包经营权的权能,建立健全土地承包经营权流转市场的要求,允许农民“以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。虽然没有明确允许土地承包经营权抵押,但实际上应包括在内,因为抵押与“转包、出租、互换、转让、股份合作”等一样,是土地承包经营权的流转形式之一,属于上述“等形式”的范畴。否则,承认土地承包经营权的转让,却禁止土地承包经营权的抵押,是自相矛盾的。

 2.从经济上看,允许土地承包权抵押利大于弊。赋予农民一个没有多少效率却有诸多限制的土地承包经营权并不能构成农村社会保障。允许抵押将促进农村土地与城市土地有同等的权利,使土地由原来的保障属性向资源属性和资本属性转化,并成为农民的创业资本,提高农村土地的使用价值。

 3.从实践看,土地承包权的流转(包括)已成事实。农业部长孙政才20099月在国新办新闻发布会上介绍中国农业60年发展成就时表示,现在全国的土地流转大约能占到11%。④学者陈小君等通过对贵州、湖北、河南、四川、广东、黑龙江等省的调研,指出农地流转已蔚然成风,农地承包经营权的抵押已经不是新鲜事,农民的大胆创新令人震撼。⑤

4.应制定《农地抵押贷款法》,将土地抵押纳入法律轨道。为了减少土地承包经营权因抵押而出现过度的土地转让,应制定必要的限制措施。如:只允许生产性投资抵押贷款,用于消费或礼节性目的的,不允许抵押;只允许将非基本生活保障耕地纳入抵押,农地中有一部分是不能用于抵押的,以满足维持农民生计所需要的土地;设定农地抵押品赎回权,借鉴传统的典当回赎制度,以确保作为弱者的农民的利益最大化。通过法律规定,明确土地抵押的主体是农民不是干部,防止县乡政府和村干部出于其他利益考虑而诱导或强制农民抵押土地;重要的是,要坚持三个底线:即不得改变土地的集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民的承包权益。同时修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等相关条款,并根据需要补充。

5.大力发展农业保险。要求农地抵押贷款要购买农业保险,一旦出现自然灾害等原因导致还款困难,可以由保险公司承担,从而降低农民失去土地的风险。孟加拉格莱珉银行的经验也表明了农业保险的重要性。通过这些法律限制措施,我们认为农地抵押既可以解决农民的贷款需求,又不会导致大规模的土地流转和耕地减少而影响社会稳定。

二、农户联保贷款

在农村地区,发展金融真正需要利用的是农村特有的诚信机制农民收入不高,但流动性低,博弈次数多,人与人之间有大量的宗族裙带关系,在这种情况下,收入低影响偿债信誉这一点可以被农户之间的信用合作所弥补。也就是说,熟人社会自有熟人社会的信用机制。孟加拉的格莱珉银行就是通过农民的信用合作保证了很高的还款率。在格莱珉银行,每个贷款申请人都必须加入一个有连带还款责任的“贷款支持小组”(由相同经济与社会背景、相似贷款目的的人组成),这改变了单个成员不稳定的行为方式,极大地调动起借贷者们自我管理的积极性,最终降低了格莱珉银行小额贷款的运营成本。

 实际上,这种担保方式在我国古已有之,北宋时王安石变法,其中的青苗法实行的就是农户联保小额贷款,主要规则有:“……请领五户以上为一保,约钱数多少,量人户物力,不愿请者,不得抑配。”“⑥结保请领青苗钱,每保须第三等以上有物力人充甲头;在夏秋两次收成之后,随两税偿还所借青苗钱时,须在原借数外加纳三分或两分息钱(合年利率40%-60%)。”⑦这些规则与当今的全球农户小额信贷的基本原则非常相似,但其最后的失败也给后人留下了宝贵的教训。后人总结出小额信贷应以民办为主、政府扶持,重在和乡土文化体系对接。这对今天的小额信贷仍极具借鉴意义。

我国很多地方采用了联保贷款制度,取得了一定效果,但也出现了一些问题。如:风险防范与农户“联富不联穷”之间的矛盾。为了防控风险,有的农村金融机构要求农户实行强弱联合(和王安石的青苗法分等法相似),而在实际执行中农户普遍存在联强不联弱的理,导致经济条件较差但实际上最需要资金支持的贫困农户被排除在联保贷款支持的范围外,弱势农户群体通过联保难以获取贷款难。实际上,20世纪近百年的反传统运动,从组织和制度层面彻底瓦解了农村传统组织,农村原始化现象严重。曹锦清教授对河南进行了详细调查后得出了“农民善分不善合”的结论。⑧更有学者认为,中国农民当前“不善合”或“不能合”,可能已经到了历史上做严重的地步。⑨农村经历了千年来未有之大变革,熟人社会的各种机制已经衰落,这都使联保贷款的推行变得困难。

目前,有关农户联保贷款的规定主要是人民银行于2000年颁布的《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》,但该意见适用主体有限、条文简单,已明显落后,因此,应制定全面的《农户联保贷款管理办法》,进一步简化程序、增加灵活性。当然,历史经验已经表明,关键是小额贷款公司应民办官助,保持独立性,如果完全由政府控制,则联保贷款的效果和可持续性都令人担心。

综上所述,我们认为,农户联保贷款是农村金融中一种有效的担保措施,但是由于其贷款金额不大、对村庄文化有较强依赖,决定了其适用范围有限(更多适用于中西部贫困地区)。格莱珉银行的联保贷款就是针对极其贫困的农民,而我国除了一少部分贫困农民外,还有大量的温饱型、富裕型农民,他们的贷款需求更大、更强烈,靠联保小额贷款无法满足。国情不同,照搬孟加拉的经验是不行的,小额联保贷款并不能成为农村金融的救命稻草,那种认为通过联保贷就可解决农村金融担保问题的想法是不符合实际的,我们必须寻找更多的担保方式,如土地承包权抵押、林权抵押、大牲畜质押、宅基地使用权抵押等。

    三、发展面向农户和中小企业的信用担保机构

我国农村金融发展滞后的另一个表现是信用担保发展严重滞后,由于没有担保,正规金融机构不愿意放贷。因此,建立政府扶植、多方参与,市场运作的农村信贷担保机制,通过发展信用担保体系这种金融杠杆工具转嫁、降低一部分金融机构的风险,从而提高金融机构给农户和中小企业融资的积极性。

农村担保发展滞后的主要原因是发展的外部条件不完善。为此,建议落实对中小企业融资担保、贴息等扶持政策,鼓励地方政府通过资本注入、风险补偿等多种方式增加对信用担保公司的支持。设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建在内的多层次中小企业贷款担保基金和担保机构,提高金融机构中小企业贷款比重。在税收方面,对符合条件的中小企业信用担保机构可免征营业税。

总之,担保法律制度的创新势在必行,要跳出物权法的担保思路,运用公私融合的经济法理念,重构村镇银行担保法律制度。

 

    注释:

    ①因荒地等土地承包经营权法律明确可以抵押,所以不包括在本部分的讨论范围之内。

    ②陈锡文:“土地承包权和宅基地抵押应该慎行”,《21世纪经报道》2009512日。

    ③贺雪峰著:《什么农村,什么问题》,法律出版社,2008年版,第39页。

    http://www.sina.com.cn2009092111:18中国网。

    ⑤参见陈小君等著:《后农业税时代农地法制运行实证研究》,中国政法大学出版社2009年版,前言第7页。

    ⑥转引自漆侠:《王安石变法》,河北人民出版社2001年版,第262页。

    ⑦《宋会要辑稿·食货》四之二三、二四。

    ⑧曹锦清:《黄河边的中国》,上海文艺出版社,2000年版。

⑨贺雪峰著:《什么农村、什么问题》,法律出版社,2008年版,第122页。

 

 

    (来源:http://wenku.baidu.com/view/cfa0452d2af90242a895e5aa.html)